李发鹏 孙波扬
不动产登记是明确产权的重要手段，是明晰产权归属、?；げ欢锶ā⒎乐谷ㄒ媸芩鸬幕?。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》要求进一步完善产权制度，依法平等长久保护各种所有制经济产权。水库是兴水利除水害的重要物质基础，是国民经济基础设施的重要组成部分，在防洪、灌溉、供水、发电、通航等方面起着至关重要的作用。截至2023年底，我国已建成各类水库94877座，总库容9999亿立方米。加快推动水库不动产登记，对于进一步理顺工程权责关系、强化权益保障、提升管理效益、激发资产活力等具有重要意义。本文总结了水库不动产登记试点进展情况、主要经验做法、面临的困难和问题，提出了相关建议，以期为下一步深入推进水库不动产登记工作提供参考。
一、试点工作开展情况
2024年1月，自然资源部办公厅、水利部办公厅联合印发《水库不动产登记试点工作通知》，要求以明晰产权、赋权释能为核心，深化水利工程管理体制改革，通过不动产登记，?；げ?、保障交易，盘活资产、激发活力，基本形成权属清晰完整、管护责任落实、经营活动规范的水库工程管理体制。综合考虑工作基础、实施意愿、推广效果等因素，确定9个试点地区，即浙江省绍兴市、武义县、临海市，山东泗水县、沂水县，湖南省浏阳市、长沙县，广西凤山县和新疆吉木萨尔县。试点安排四项任务：明确登记对象与范围、依法做好不动产登记、落实水库管护责任、探索盘活水库资产，为全国提供可操作性、可复制、可推广的工作经验。
按照试点工作安排，水利部、自然资源部指导地方自然资源主管部门与水行政主管部门有序开展工作，争取地方人民政府支持，形成工作合力。试点地区在省级层面大都由自然资源、水行政主管部门制定出台本地区水库不动产登记试点工作方案和相关政策文件，明确部门联动、业务协同、数据共享等工作机制，及时回应试点推进中出现的问题和困难。县级层面大多针对确权工作组织实施、解决权属争议、保障资金等方面出台了相应的具体举措，普遍将权籍调查和测绘经费纳入财政预算，有效保障了试点工作的顺利进行，探索形成了宝贵的经验做法。
二、主要经验做法
?。ㄒ唬┫钢碌鞑?，摸清工程现状
摸清现状是开展水库不动产权登记工作的基础。水库尤其是小型水库由于修建年代久远、政策沿革等原因，大多存在工程设施与土地权属不一、管理主体及管理模式多样、规划建设资料缺失、投资主体及受益主体不明确等各类问题。试点地区均由当地党委、政府牵头，成立水库不动产登记试点工作专班，组织水利、自然资源等部门和乡镇（街道）、工程管理单位协同配合，全面核查工程现状，确定是否符合不动产登记条件。对具备条件的水库组织开展地籍调查。地籍调查通常委托具有相应资质和经验的单位承担，以第三次国土调查和自然资源部门批准的“三区三线”成果为依据，按照《地籍调查规程》和不动产测绘要求，在尊重历史形成的自然受益范围基础上，尽可能利用已有的用地审批文件、工程竣工资料、工程管理和?；し段Щ缱柿系?，对水库所涉土地、建筑物、构筑物及其附属设施进行调查，形成地籍调查成果和测绘报告。
（二）分类施策，解决权属争议
水库不动产登记按照工程与土地一体原则确定权属。国有土地上的水库不动产登记类型一般为国有建设用地使用权及水利工程建筑物（构筑物）所有权，集体土地上的水库不动产登记权利类型一般为集体建设用地使用权和水利工程建筑物（构筑物）所有权。
1.建筑物（构筑物）权属
水库所涉建筑物（构筑物）权属的争议相对较少，大都按照“谁投资、谁所有”原则进行确权，即政府投资兴建水库的产权归政府所有，集体投资兴建水库的产权归集体所有，社会资本或个人投资兴建的水库，其产权归投资者所有或按投资者意愿确权。对工程权属清晰，规划、供地、建设等资料齐备的水库，可直接进入登记程序并颁证；对于部分资料缺失、存在权属争议的水库，解决争议、补全资料后进入登记程序；对于不符合条件的水库，如未进行除险加固、安全鉴定等，暂不列入不动产登记范围，或者将有争议区域划出暂缓登记。
2.土地权属
水库所占土地的权属涉及土地征用、农用地转用、土地征收批准文件等相关佐证材料，试点地区主要在土地权属来源、产权划分、确权流程等方面开展探索实践并取得显著成效。
一是明晰土地权属来源。各地对1987年土地管理法实施前的无主土地普遍采取“现状认定+程序补正”模式。如广西要求提供管理单位、主管部门及村委三方确认函，结合公告程序确保权属无争议，经县政府批复后按划拨用地登记。浙江对1962年《农村人民公社工作条例》实施前的国有土地水利设施，允许以实际使用现状进行确权。针对1987年后不同时间段的用地行为，实行阶梯式处理方式。1987-1998年间的用地需符合原始规划，并与三调成果对照进行地类一致性验证，重点审查征地协议履行情况；1999-2009年间的用地增加产业政策审查，要求依法查处后补办征收手续；2009年后的用地需严格实施农用地转用审批，水库淹没区可豁免转用但需补征。浙江明确1987年后建成的水库必须取得划拨或出让手续，对于集体土地上建设的水库，允许采用“主管部门核实+集体经济组织具结”替代传统权源材料。新疆试点建立村集体指认制度，通过签订土地使用协议固化权利边界。对于土地权属涉及多个权属主体（村集体）的问题，广西、新疆等地探索建立“三级协商”机制化解跨村组争议，即由工程管理部门主导建立协商机制，由相关村集体负责人实地指认历史用地范围，最后各方签订多边土地使用协议明确权利义务。
二是解决用地类型冲突与重复登记问题。根据第三次全国土地调查成果，水库水面归类为农用地，水库大坝所依附的土地是经批准的建设用地，水库大坝迎水坡在日常蓄水位时，部分露出于水面上，部分淹没于水下，淹没于水下的部分存在土地用途归类争议（一般水库水面以下土地为国有农用地，而迎水坡作为大坝工程主体的一部分其下的土地应归为建设用地）。为此浙江对于国有建设用地上的工程，则按国有建设用地使用权进行登记，对于集体建设用地上的工程，则按集体建设用地使用权进行登记，迎水坡以上的水域部分的权利人仍为国有农用地使用权者或以附记形式在不动产权证上体现，不单独发证。针对由于机构沿革、政策调整等原因导致的不同部门土地重复登记问题，广西坚持“用地时序优先”原则，水利部门的有关批文早于林业、农业等部门的，优先按水库用途进行确权。对于库区内包含永久基本农田等特殊情形，广西明确国有水库工程实际用地范围有合法权属来源材料或能够证明水利工程建设早于永久基本农田、生态?；ず煜呋ㄇ已赜弥两竦?，按合法批复范围、批准用途办理登记。浙江建立“三调成果+批文溯及”认定标准作为解决登记冲突的裁决机制，已办理农用地征用的按国有农用地登记；无批文的维持集体农用地属性；对于林权证与土地证重叠区域，以原始审批文件形成时间确定权利优先顺序。此外，广西还试点“争议土地托管”制度，将重复登记地块暂划为水利管理用地，相关收益在专户存储并待确权后进行分配。
?。ㄈ┖侠硖娲?，补齐档案资料
水库不动产登记不仅涉及土地权属来源证明，还需要提供包括规划许可、工程竣工验收、消防验收等在内的整套工程建设相关材料。对于建成年代较早的水库，大多存在工程档案资料不全甚至缺失的问题。试点地区因地制宜探索合理替代措施，顺利解决了不动产登记档案资料不全或缺失问题。对于工程规划相关资料，以2008年施行的城乡规划法为界进行分类处理。城乡规划法施行前建设的水库，无需提供符合规划的材料，以水利部门出具建筑物沿革说明作为替代，部分试点地区还要求水利部门提供符合安全要求的证明材料；城乡规划法施行后建设的水库，提供符合规划的材料或经规划主管部门认可的相关材料。对于工程竣工验收相关资料，以1998年施行的建筑法为界进行分类处理。建筑法施行前建设的水库，无需提供竣工材料，以房屋安全鉴定合格报告替代；建筑法施行后建设的水库，提供工程竣工材料或经建设主管部门认可的相关材料，部分试点地区以水库除险加固材料代替竣工验收报告，或委托具有资质的第三方检测机构出具质量安全鉴定报告并报属地建设主管部门备案。对于消防验收相关资料，以1998年施行的消防法为界进行分类处理。消防法施行前建设的水库，无需提供消防验收材料，以消防安全评估合格报告替代；消防法施行后建设的水库，提供建筑物消防验收的材料或经消防主管部门认可的相关材料。
?。ㄋ模┕娣兜羌?，提升服务效能
试点地区明确水库不动产登记相关部门的职责分工，探索建立健全协同配合、规范有序、标准透明的登记办理流程。其中，自然资源、水利部门和当地乡镇（街道）、权利人协作推进地籍调查与权属确定，农业农村、交通运输、住建等部门提供不动产登记涉及的耕地、林地、道路、房屋的范围界限等相关资料，财政部门主要提供经费保障。试点探索形成的登记办理流程包括开展权籍调查、划定管理和保护范围、成果录入数据库并公示、登记颁证等四个环节。通过权籍调查确定登记单元、厘清权属关系、划定范围界限、地类等工程所占土地的状况?；ㄋ夤芾砗捅；し段Э晌芯弑柑跫牡谌交菇胁饣?，设置界桩和公示牌。权籍调查成果、管理和?；し段既胧菘庑纬傻缱拥蛋福牍量占涔婊徽磐急榷愿春撕笤谡俜酵净蚣寰米橹诓抗?。公示结束后由自然资源部门进行登记颁证。
（五）市场导向，盘活存量资产
对于完成不动产登记的水库，试点地区深入挖掘工程资产价值，积极推动实现工程管护与资产盘活双赢。浙江绍兴为汤浦水库颁发不动产权证书，完成约80万平方米土地及27万平方米房屋建筑物确权，解决20余年悬而未决的权属问题，促成汤浦水库成功发行水利基础设施公募REITs第一单。山东莒县在峤山水库创新水库不动产证、取水许可证双证管理模式，对水库水流资产确权基础上，进一步将取水权剥离，探索实行水库特许经营权融资和“水库资产双证抵押（不动产证、取水许可证）+谋划项目贷款”融资，为县域水利高质量发展提供更多资金支持。浙江诸暨探索实行小型水库所有权、使用权、经营权“三权分置”，不仅进一步规范提升了水库管理能力，还通过水库渔业资源生态化经营等方式，增加了村集体经营性收入，实现水库安全、高效、良性运行管理。
三、面临的困难和问题
（一）资金保障压力较大；
?。ǘ┙饩鋈ㄊ艚徊嬷氐壤芬帕粑侍饽讯冉洗螅?/div>
?。ㄈ┑羌橇鞒逃爰际醣曜疾煌骋?。
四、思考与建议
?。ㄒ唬┩贫晟葡喙卣弑曜?；
?。ǘ┙⒔∪媪峄疲?/div>
?。ㄈ┥罨喙刂卮笪侍庋芯?；
?。ㄋ模┕毯屯乒闶缘憔?。
